Wie gewinnen Gemeinden trotz gebundenen Ausgaben ihre Steuerungsfähigkeit zurück? (Teil 2/2)

Vier Hebel für mehr Handlungsspielraum im Finanzmanagement

Im ersten Teil dieser Miniserie wurde gezeigt, wie stark gebundene Ausgaben den kommunalen Handlungsspielraum einengen. Der zweite Teil widmet sich nun den Möglichkeiten, diese Bindungen nicht nur zu verwalten, sondern wirksam zu steuern, also Qualität, Umfang und Ausgestaltung öffentlicher Leistungen aktiv zu beeinflussen und die Steuerungsfähigkeit zurückzugewinnen.

Auf Basis empirischer Befunde aus zwölf Zürcher Gemeinden steht nun die zentrale Frage im Raum: Welche Strategien, Prozesse und Instrumente helfen, gebundene Ausgaben wirksam zu managen, und wie kann dies in der Praxis angewendet werden?

1. Ausgabenklassifikation institutionalisieren

Ein wirksames Ausgabenmanagement beginnt mit einer klaren und konsistenten Klassifikation gebundener Ausgaben. Ohne eine nachvollziehbare Abgrenzung ist keine gezielte Steuerung möglich. Gerade weil viele Ausgaben rechtlich oder faktisch gebunden sind, kommt es darauf an, in welchem Ausmass und mit welcher Qualität Leistungen erbracht werden. Diese Ebene der Wirksamkeit wird in der Praxis oft übersehen, sie ist aber der eigentliche Hebel kommunaler Steuerung. Gemeinden sollten deshalb eine multidimensionale Klassifikation verankern, welche rechtliche Grundlagen, Steuerbarkeit und finanzpolitische Relevanz systematisch berücksichtigt. Eine solche Typologie schafft die Grundlage für nachgelagerte Controlling-, Priorisierungs- und Berichtssysteme. Sie ist somit das Fundament für alle weiteren Steuerungsansätze.

Viele Gemeinden stützen sich auf die dreidimensionale Definition aus dem Handbuch des Kantons Zürich (zeitlich, örtlich, sachlich). Diese Kriterien bieten eine hilfreiche Orientierung, reichen jedoch nicht aus, um finanzpolitische Steuerbarkeit, Legitimität und Handlungsoptionen systematisch zu erfassen.

Eine praxisorientierte Klassifikation sollte deshalb zusätzlich folgende Dimensionen berücksichtigen: Bindungsart, Grad der Steuerbarkeit, rechtliche Grundlage, finanzielle Relevanz und die Einordnung in ein visuelles Schema (z. B. Ampelsystem). Eine solche Zuordnung kann entweder im Rahmen des Budgetprozesses, etwa als Anhang zum Budget, oder laufend im ERP-System gepflegt werden. Für kleinere Gemeinden bietet sich eine pragmatische Lösung mittels Excel-Tabelle an, in der nur die wichtigsten Ausgabenblöcke klassifiziert werden.

Tabelle 1: Beispielhafte Klassifikation

2. Transparenz und Datenbasis stärken

Aufbauend auf einer systematisch verankerten Klassifikation gebundener Ausgaben empfiehlt sich die Einführung eines kontinuierlichen Erfassungs- und Monitoringsystems. Viele Gemeinden erfassen gebundene Ausgaben bislang unsystematisch oder lediglich im Rahmen des Budgetprozesses. Eine Praxis, die der Komplexität des Themas nur unzureichend gerecht wird. Eine institutionalisierte Datenerhebung ermöglicht es hingegen, gebundene Ausgaben sowohl rückblickend zu analysieren als auch vorausschauend zu steuern.

Neben den quantitativen Ausgabewerten pro Aufgabenbereich sollten auch qualitative Merkmale wie der rechtliche Bindungsgrad, die tatsächliche Steuerbarkeit oder das erwartete Wirkungspotenzial systematisch erhoben und dokumentiert werden. Ebenso lassen sich Frühwarnindikatoren, etwa plötzliche Kostenanstiege, demografische Entwicklungen oder politische Leistungsversprechen, in die Finanzplanung integrieren, um rechtzeitig steuernde Massnahmen einzuleiten.

Ein bewährtes Vorgehen zeigt sich etwa bei einer grösseren Stadt. Diese führt gebundene Ausgaben in einem strukturierten Excel-Modell mit einer Kombination aus COFOG-Zuordnung, rechtlicher Begründung, Steuerungseinschätzung und Entwicklungstrend. Diese Systematik wird jährlich aktualisiert, dient als Input für die Finanzplanung und unterstützt die Früherkennung von Bindungsrisiken. Auch kleinere Gemeinden haben damit begonnen, in einfachen Excel-Tabellen eine systematische Übersicht zu führen, die für interne Priorisierungen genutzt wird.

Für eine breitere Umsetzung könnte der Kanton unterstützend wirken, etwa durch die Bereitstellung eines einheitlichen Reporting-Tools oder durch ein Benchmarking-Instrument, das Vergleichswerte zwischen ähnlichen Gemeinden ermöglicht. Solche Standards würden die Transparenz erhöhen, zur Professionalisierung des Ausgabencontrollings beitragen und gleichzeitig die Legitimität politischer Entscheide stärken.

3. Priorisierung mit politischer Legitimation

Während Transparenz die Grundlage schafft, entscheidet die Priorisierung darüber, wie der verbleibende Handlungsspielraum genutzt wird. Eine wirksame Steuerung gebundener Ausgaben setzt voraus, dass der verbleibende finanzielle Handlungsspielraum gezielt genutzt und strategisch ausgerichtet wird. In vielen Gemeinden erfolgt die Mittelverwendung freier Budgetanteile jedoch ad-hoc oder basierend auf kurzfristigen politischen Interessen. Um dem entgegenzuwirken, braucht es politisch legitimierte, nachvollziehbare und breit abgestützte Priorisierungsmechanismen. Diese dienen dazu, vorhandene Mittel entlang von klaren Kriterien zu verteilen und zugleich Transparenz sowie Rechenschaftspflicht im politischen Prozess zu stärken.

In der Praxis haben sich Kriterien wie Wirkungsorientierung, Dringlichkeit, strategische Relevanz sowie finanzielle und personelle Machbarkeit als geeignet erwiesen, um Vorhaben systematisch zu bewerten. Insbesondere Diskussionen über Ziel- und Minimalstandards, etwa in der Infrastruktur- oder Bildungsplanung, bieten eine strukturierte Grundlage für eine solche Allokationsentscheidung.

Als methodisches Hilfsmittel können Entscheidungsraster, Projektblätter oder Priorisierungsmatrizen eingesetzt werden. Diese ermöglichen eine objektivierte Bewertung und verhindern eine willkürliche Behandlung von Einzelprojekten. Die Matrix sollte vor der Budgetierung oder im Rahmen der Investitionsplanung zum Einsatz kommen, idealerweise eingebettet in eine rollende Finanz- und Aufgabenplanung.

Die Einführung einer solchen Priorisierungslogik setzt eine vorgängige Klassifikation der gebundenen und freien Mittel sowie eine solide Datenbasis voraus. Nur wenn klar ist, welche Mittel tatsächlich priorisierbar sind und welche Kriterien dafür zugrunde liegen, kann eine strategisch fundierte Mittelverwendung erfolgen. Die Empfehlungen stehen somit in einem engen wechselseitigen Zusammenhang und entfalten ihre Wirkung insbesondere im Zusammenspiel.

Tabelle 2: Beispiel einer Priorisierungsmatrix

4. Governance und Öffentlichkeit

Eine wirksame Steuerung gebundener Ausgaben erfordert klare institutionelle Rahmenbedingungen. Dazu zählen eindeutige Zuständigkeiten zwischen Exekutive, Verwaltung und Fachbereichen sowie verbindliche Abläufe für die Erfassung, Prüfung und Kommunikation gebundener Ausgaben. In vielen Gemeinden bestehen keine standardisierten Prozesse, welche regeln, wie Kreditanträge erstellt, eingestuft und von der Finanzabteilung vor der Weiterleitung an die Exekutive geprüft werden. Die Einführung eines verbindlichen Ablaufs mit vordefinierten Prüfschritten (z. B. mittels standardisierter Kreditantragsvorlagen) kann hier zur Professionalisierung und Entlastung beitragen.

Zentral ist zudem die Rollenklärung: Wer trägt die Verantwortung für die inhaltliche Bewertung einer Ausgabe? Wer entscheidet über die rechtliche Einordnung (gebunden oder frei)? Und wer kommuniziert den Entscheid nach aussen? Klare Verantwortlichkeiten verhindern Unklarheiten und stärken die Legitimität gegenüber Politik und Öffentlichkeit. Auch informelle Praktiken wie ressortübergreifende Austauschformate im Budgetprozess können zur besseren Koordination beitragen.

Fazit

Gebundene Ausgaben sind weder Fluch noch Segen. Sie sichern Stabilität und Planungssicherheit, können aber auch zu Inflexibilität und Legitimationsproblemen führen. Entscheidend ist, wie Gemeinden damit umgehen: Wenn Rollen klar definiert, Kontrollmechanismen integriert und Transparenz gelebt werden, bleibt Gestaltungsspielraum erhalten, selbst bei hoher Gebundenheit. Gebundene Ausgaben lassen sich nicht abschaffen, aber gestalten. Und genau darin liegt Ihre Chance.

Autor: Simon Kaufmann (Gemeinde Uitikon)