Wie Gemeinden trotz wachsender Bindungen ihre finanzpolitische Steuerungsfähigkeit bewahren und gestalten können.
Vieles scheint vorgegeben: Gesetze, Standards, Verpflichtungen. Der finanzielle Spielraum wird kleiner, gebundene Ausgaben wachsen. Und doch liegt gerade darin Potenzial. Wer seine gebundenen Ausgaben kennt, klassifiziert und steuert, gewinnt Entscheidungsfreiheit zurück. Diese Ausgaben sichern zentrale Leistungen in Bildung, Gesundheit und Sozialem und schaffen Verlässlichkeit. Gleichzeitig verengen sie die finanzielle Flexibilität.
Die zugrunde liegende Untersuchung analysierte zwei zentrale Entwicklungen: Erstens, wie sich gebundene Ausgaben in Zürcher Gemeinden in den letzten 15 Jahren verändert haben – und welche Faktoren wie Demografie, Gesetzgebung oder Aufgabenverschiebungen diese Entwicklung prägen. Zweitens, was ein wirksames Management gebundener Ausgaben auszeichnet und wie es in der Praxis ausgestaltet wird. Ziel war es, theoretisch fundierte und zugleich praxisnahe Erkenntnisse zu gewinnen, die Gemeinden helfen, ihren finanziellen Handlungsspielraum langfristig zu sichern.
Eine Auswertung der Jahre 2009 bis 2023 in Zürcher Gemeinden zeigt über alle Bereiche deutliche Zunahmen gebundener Ausgaben. Die Folge davon ist, dass frei verfügbare Mittel schrumpfen, während Routinetätigkeiten und gesetzliche Verpflichtungen mehr Ressourcen binden. Gestaltung wird zur Gratwanderung zwischen Pflicht und Politik.
Der Beitrag basiert auf meiner Masterarbeit (ZHAW 2025), einer Mixed-Methods-Analyse mit quantitativer Auswertung und Experteninterviews aus zwölf Zürcher Gemeinden.
Wie unterschiedlich interpretieren Gemeinden den Begriff «gebunden»?
Gebunden ist nicht gleich gebunden. Manche Gemeinden definieren den Begriff streng rechtlich (§ 103 Gemeindegesetz): kein Ermessensspielraum in Ort, Zeit oder Sache. Andere verstehen ihn pragmatischer. Gebunden ist, was faktisch nicht mehr beeinflussbar ist, etwa Sozialhilfe, Pflegefinanzierung oder Löhne gemäss Stellenplan. Wieder andere weiten den Begriff aus und betrachten auch kommunale Infrastrukturen wie Strassen, Wasser oder Kanalisation als gebunden, um Kernleistungen stabil zu halten.
Interviews mit zwölf Zürcher Gemeinden haben gezeigt, nur wenige Verwaltungen verfügen über formalisierte Definitionen oder Leitfäden. In den meisten Fällen entscheidet die Finanzabteilung im Einzelfall, teils gemeinsam mit der Exekutive oder der RPK. Einige Gemeinden führen klare Handbücher, andere sprechen von «Interpretationsspielraum» oder gar «inflationärem Gebrauch» des Begriffs. Diese Uneinheitlichkeit erschwert die Vergleichbarkeit und strategische Steuerung.
Wo harzt es im Prozess und warum?
Die Abgrenzung zwischen gebunden und frei erfolgt häufig dezentral, oft ohne standardisierte Kriterien oder Prozessvorgaben. Wenn Leitfäden, Budgetrichtlinien und Projektblätter existieren, verbessert sich die Qualität deutlich, weil die Beurteilung frühzeitig und nachvollziehbar erfolgt. Gemeinden mit strukturierten Finanzplanungsinstrumenten oder gezieltem Controlling können gebundene Ausgaben gezielter beobachten.
In anderen Verwaltungen hingegen fehlen noch systematische Erfassungen. Diskussionen entstehen meist bei Mischprojekten wie Strassensanierungen mit Zusatzmassnahmen oder bei IT-Beschaffungen. Solche Fälle zeigen, wie Rollenverständnisse zwischen Exekutive und RPK aufeinandertreffen, teilweise bis vor Verwaltungsgericht.
Auch die politische Kultur prägt die Praxis. Parlamente diskutieren tendenziell strukturierter, während Gemeindeversammlungen stärker von situativer Deutung abhängen.
Was treibt die Kosten in die Höhe?
Fast alle Befragten nennen ähnliche Ursachen:
Demografie (mehr Kinder und Seniorinnen/Senioren), Pflegefinanzierung, Sonderpädagogik, steigende Bildungsstandards und gesetzliche Aufgabenverschiebungen von Bund und Kanton auf die Gemeinden. Hinzu kommen gesellschaftliche Erwartungshaltungen und politische Beschlüsse auf Gemeindeebene (Schulraumerweiterungen, Lohnanpassungen, Ausbau von Betreuungsangeboten).
In einzelnen Gemeinden liegt der Anteil gebundener Ausgaben laut Schätzungen bereits bei 80 bis 95 %. Nur 5 bis 20 % bleiben frei steuerbar, abhängig von Steuerkraft, Altschulden, Einwohnerwachstum und historisch gewachsenen Standards. Einige Verwaltungen warnen vor einer «strukturellen Einengung», andere betonen die politische Selbstbindung. Viele Verpflichtungen seien durch frühere Urnenentscheide oder Standarderhöhungen selbst geschaffen worden.
Wie behalten Gemeinden trotzdem die Kontrolle?
Gebundene Ausgaben sind eine Realität, aber keine Sackgasse. Gemeinden sind nicht bloss Empfänger externer Vorgaben, sondern können über Definition, Transparenz und Priorisierung eigene Steuerungslogiken entwickeln. Die Ergebnisse zeigen, dass Unterschiede weniger durch rechtliche Rahmenbedingungen als durch institutionelle Kultur, Führungsverhalten und Managementpraktiken entstehen.
Damit beantwortet sich auch die zentrale Frage dieser Untersuchung: Wie können Gemeinden trotz wachsender Bindungen ihre finanzpolitische Steuerungsfähigkeit erhalten? Die Antwort liegt nicht in neuen Gesetzen, sondern in einer bewussten, institutionell verankerten Steuerung. Teil 2 dieser Serie widmet sich deshalb den vier konkreten Hebeln, mit denen Gemeinden Spielräume zurückgewinnen und ihre finanzielle Wirksamkeit stärken können.
Autor: Simon Kaufmann (Gemeinde Uitikon)